Protection fonctionnelle
Synthèse :
Les agents publics bénéficient à l’occasion de leurs fonctions d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie lorsqu’ils sont victimes d’infractions pénales à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions ou lorsqu’ils font l’objet de poursuites civiles ou pénales à raison d’une faute en lien avec le service.
Textes :
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Code Général de la Fonction Publique (partie L) : Chapitre IV : Protection dans l'exercice des fonctions (Articles L134-1 à L134-12) du Titre III (Protections et garanties) du livre Ier (Droits, Obligations et Protections)
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Circulaire FP n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l'Etat
SOMMAIRE
Personnes protégées
Agents victimes
Agents faisant l’objet de poursuites
Mise en œuvre de la protection fonctionnelle
Contentieux de la protection fonctionnelle
En application des dispositions des articles L. 134-1 à L. 134-12 du code général de la fonction publique, les agents publics bénéficient à l’occasion de leurs fonctions d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie dans deux cas :
- lorsqu’ils sont victimes d’infractions pénales à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions,
- lorsqu’ils font l’objet de poursuites civiles ou pénales à raison d’une faute en lien avec le service.
Ce dispositif est commenté par la circulaire du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’État.
Personnes protégées
La protection fonctionnelle concerne indifféremment la fonction publique de l’Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.
Elle bénéficie tant aux vacataires qu’aux titulaires de contrats à durée déterminée ou indéterminée, dès lors qu’ils travaillent pour le compte d’un service public local ou national à caractère administratif, et ce, quel que soit leur emploi. Tel est le cas, notamment, des praticiens hospitaliers lorsqu’ils ne sont pas fonctionnaires (Conseil d’État, 26 juillet 2011, n° 336114). Elle s’applique désormais aux agents contractuels (code général de la fonction publique).
Elle bénéficie également aux élus (Conseil d’État, 8 juin 2011, n°312700).
Elle s’applique alors même que la personne qui demande le bénéfice de la protection a perdu depuis lors la qualité d’agent public (Conseil d’État, 26 juillet 2011, n° 336114) ou que l’agent est en congé de longue durée dès lors que les agissements dont il a été victime sont en lien avec l’exercice passé de ses fonctions (Conseil d’État, 16 mai 2012, n° 340278).
La protection peut être accordée, sur leur demande, au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité au fonctionnaire, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu'ils engagent contre les auteurs d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire.
Elle peut également être accordée, à leur demande, au conjoint, au concubin ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d'atteintes volontaires à la vie du fonctionnaire du fait des fonctions exercées par celui-ci. En l'absence d'action engagée par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, la protection peut être accordée aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs de l'agent public qui engagent une telle action (Code général de la fonction publique, article L. 134-7).
Agents victimes
La protection fonctionnelle est due lorsqu’un agent est victime de faits perpétrés à son encontre à raison des fonctions qu’il exerce.
Nature des faits
Ces faits peuvent résulter :
- d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne,
- de violences,
- d'agissements constitutifs de harcèlement,
- de menaces, d' injures, de diffamations ou d' outrages
dont l'agent pourrait être victime (Code général de la fonction publique, article L. 134-5).
Un lien entre les fonctions exercées par l’agent et les attaques dont il fait l’objet est nécessaire. Cependant, les attaques sont couvertes qu'elles aient été commises pendant ou hors du temps de service, dès lors qu’elles sont liées aux fonctions ou à la qualité d'agent public de la victime. Ce serait par exemple le cas d’un enseignant agressé par l’un de ses élèves alors qu'il rentre chez lui.
Les attaques peuvent être physiques ou morales, écrites ou verbales, adressées par courrier individuel ou au moyen de tracts ou des médias.
Les attaques subies par l’agent doivent avoir le caractère d’une mise en cause personnelle (Conseil d’État, 17 mars 2008, n°280813).
Le juge administratif a étendu les cas d’ouverture de la protection fonctionnelle aux faits de harcèlement moral ou sexuel (Cour administrative d’appel de Nancy, 2 août 2007, n° 06NC01324 - Conseil d’Etat, 12 mars 2010, n° 308974, Commune de Hoenheim).
En pratique, peu importe que l’auteur des agissements soit un membre du service dans lequel travaille l’agent, un subordonné, un représentant d’une organisation syndicale, un usager, un tiers ou même une personne inconnue.
En revanche, il convient de souligner que la protection fonctionnelle d’un agent à raison d’agissements du supérieur hiérarchique ne peut être mise en œuvre que si les agissements en cause ne sont pas rattachables à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.
Il a été jugé que le différend qui oppose l’administration à un agent qu’elle emploie relatif à l’imputabilité au service des tentatives de suicide de ce dernier ne constitue pas une menace ou une attaque au sens des dispositions de l’article 11 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 et n’entre, dès lors, pas dans le champ de la protection fonctionnelle que cet article instaure (Conseil d’État, 21 octobre 2013, n° 364098).
Protection de l’agent victime
Lorsqu’un agent est ainsi victime d’agissements qui présentent un lien suffisant avec ses fonctions, l’administration qui l’emploie est tenue de l’assister.
Elle doit, tout d’abord, prévenir les menaces ou violences contre ses agents et leur apporter son soutien.
Lorsqu’elle a connaissance de telles infractions imminentes ou en cours à l’égard d’un agent, elle doit mettre en œuvre les moyens nécessaires pour le protéger.
L’administration doit en outre, selon les circonstances :
- traduire l’auteur des menaces ou attaques devant un conseil de discipline dans le cas où il est lui-même agent public ;
- affirmer publiquement son soutien à l’agent mis en cause ou victime, soit en informant toutes les personnes ayant côtoyé l’agent mis en cause du défaut de fondement des accusations portées contre lui, soit en condamnant publiquement l’auteur d’attaques ou d’injures ;
- réparer les préjudices subis par l’agent avant même toute action en justice contre l'auteur des faits.
- l’aider, si nécessaire, à recourir au ministère d’avocat, soit en lui proposant les services de l’avocat de la collectivité, soit en prenant en charge les honoraires de l’avocat qu’il a choisi.
En complément, lorsque la collectivité publique est informée de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique du fonctionnaire, la loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a ajouté l'obligation de prendre, "sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque".
Agents faisant l’objet de poursuites
Nature des faits
Lorsqu’un agent public fait l’objet de poursuites civiles ou pénales l’administration doit l’assister dès lors que les faits ont pour origine une faute de service.
La faute de service est celle commise par un agent dans le cadre normal de ses fonctions.
A l'inverse, les fautes personnelles ne sont pas couvertes par la protection fonctionnelle. La faute est alors incompatible avec les pratiques habituelles du service. Elle a été commise par intérêt personnel, par malveillance ou en violant délibérément la loi, voir la fiche pratique « faute de service et faute personnelle ».
C'est l'administration qui juge si la faute constitue une faute de service ou une faute personnelle de l'agent.
L'agent qui conteste l'appréciation de l'administration et le refus de lui accorder la protection fonctionnelle qui en découle peut formuler un recours devant le tribunal administratif.
Protection de l’agent mis en cause
Lorsqu’un agent est poursuivi par un tiers à raison d’une faute de service, l’administration qui l’emploie est tenue :
- de l’aider à recourir au ministère d’avocat, soit en lui proposant les services de l’avocat de la collectivité, soit en prenant en charge les honoraires de l’avocat choisi par l’agent ;
- de prendre en charge le montant des condamnations civiles prononcées à son encontre ;
- de prendre en charge les frais d’avocat de la partie adverse si l’agent a été condamné à les payer.
L'agent peut choisir l'avocat de son choix. S'il le souhaite, son administration peut l'assister dans ce choix. L'administration n'est toutefois pas tenue de prendre en charge la totalité des frais (Cour administrative d’appel de Paris, 19 juin 2012, n° 10PA05964), mais elle peut rembourser les frais engagés par l'agent avant qu'il ait fait sa demande de protection fonctionnelle.
Des autorisations d'absence peuvent être accordés pour répondre aux demandes de la justice. Pour une audition par exemple.
Mise en œuvre de la protection fonctionnelle
La demande de protection fonctionnelle doit être formulée par écrit par l’agent à ses supérieurs hiérarchiques.
L'administration destinataire de la demande est celle où l'agent exerce ses fonctions. Le fonctionnaire en détachement doit adresser sa demande à son administration d'accueil et non à son administration d'origine. Lorsque l’agent public exerce simultanément ses fonctions dans plusieurs collectivités publiques, la collectivité publique à laquelle il incombe d’assurer sa protection fonctionnelle est celle dans laquelle il exerce les fonctions au titre desquelles il a fait l’objet de condamnations civiles ou de poursuites pénales (Conseil d’État, 5 avril 2013, n° 349115).
L’agent doit expliquer les motifs qui justifient sa demande et apporter la preuve des faits au titre desquels il la formule.
En cas de refus, l'administration doit en informer explicitement l'agent. Le refus doit être motivé et indiquer les voies et délais de recours.
Il est prudent de formuler la demande de protection fonctionnelle en envoyant un courrier recommandé avec accusé de réception à son administration. Ainsi, en cas d’absence de réponse dans un délai de deux mois, la demande est considérée refusée.
Si, en principe, le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation (Code des relations entre le public et l’administration, art. L.231-1), c’est sous réserves des exception listées à l’article L.231-4 du même code et notamment :
- lorsque la demande présente un caractère financier ;
- Dans les relations entre l'administration et ses agents.
Contentieux de la protection fonctionnelle
Le rejet d’une demande de protection fonctionnelle ou l’insuffisance des mesures mises en place peuvent faire l’objet de recours devant la juridiction administrative.
En cas d’urgence, notamment dans l’hypothèse où l’agent doit exposer des frais importants pour assurer sa défense, le juge peut également être saisi d’un référé-suspension, c’est-à-dire d’un recours permettant de bloquer les effets de la décision de refus et de contraindre l’administration à mettre en œuvre la protection fonctionnelle.
Enfin, l’agent peut former contre son administration un recours tendant à la prise en charge des frais qu’il a dû exposer pour sa défense et à la réparation, le cas échéant, de ses préjudices.
Bibliographie
Site "service public" : À quelle protection a droit un agent public agressé à son travail ?
